目前，深圳市现有实有人口1240万人，其中户籍人口197万人，暂住人口1043万多人，暂住人口占全市总人口的81.1%，是常住人口的5.3倍。这1043多万暂住人口分别来自全国31个省、市、自治区及香港、澳门、台湾地区和美国、日本等多个国家，分属于各种民族、宗教;从事于除政府公务员外的几乎所有职业。深圳市现有出租屋270多万间，居住人员657万多人，暂住人口、出租屋的数量之多，居全国大中城市之首。然而，暂住人口和出租屋的众多，给社会治安带来了很大的难以调和的困难，而深圳市由于其经济发展独有的模式和特有的经济环境，不断地吸引外来人员，出租屋的数量也在不断的增加。随着暂住人口和出租屋的数量的不断增加，对其管理的难度也随之增加，而对暂住人口和出租屋管理的好坏直接影响到当前的社会治安环境。因此，暂住人口和出租屋管理被称为当前困扰深圳市社会治安管理的“两个最大的难题”，也成了深圳市委、市政府和全社会共同关注的热点问题。

暂住人口和出租屋管理是公安机关基层派出所严格落实公安部提出的“三基”工程建设的基础工作。基础工作夯实了，对提高预防和打击违法犯罪的能力，减少治安隐患起到举足轻重的作用。抓好暂住人口、出租屋管理工作的重要性和必要性，在当前的社会治安综合治理上不言而喻。不断探索暂住人口、出租屋管理办法，优化警力安排，加大工作力度，深化管理，不仅是要在理论上认识到加强暂住人口和出租屋管理的重要性，而且在治安管理的实际工作中要有深刻的体会。暂住人口和出租屋失管、失控与违法犯罪的比率成正比，给治安稳定带来严重威胁。因此，只要能切实加强暂住人口、出租屋的管理，就必然能减少违法犯罪，维护社会治安稳定，促进经济发展。

一、当前深圳市暂住人口和出租屋管理的现状

（一）深圳市暂住人口管理的现状

1、外来人口居住结构。

城市发展必然伴随大量的人口流动，就拿深圳市罗湖区城中村黄贝岭村来说，2006年流动人口超过10万人，远远高于该村常住人口数。在流动人口中来深圳市谋生的占83％以上。这意味着大部分的外来人口需要长期在深圳市生活、工作、居住。但据己办理暂住证的外来人口统计资料反映，除极少数租住旅店外，居住出租屋的占总数的18.5％，加上居住在工棚、单位内部的约共45．2％，另外一半多的外来人口居住情况不明，如果再加上未办理暂住证的外来人口，居住情况不明将是一个庞大的数字。而实际上，这其中的大部分人的落脚点必然是在隐性出租屋和乱搭建的窝棚内。

2、外来人口犯罪结构。

据统计资料显示，在深圳市抓获的犯罪嫌疑人中，外来人口一直高居在90％以上，他们的犯罪类型以侵财暴力犯罪为主，其中盗窃、抢劫、抢夺犯罪占总数的95％。其典型特点是他们一二次作案不足以长期维持在本市的日常消费，必然会有一个持续性犯罪过程，必须在一定时期内在本市有一个远离警力高覆盖区、成本低、相关管理力量薄弱等有利于犯罪的落脚点，而出租屋特别是隐性出租屋成为他们的最佳选择。

3、管理力量分析。

按照公安部规定，一名社区民警负责1000户、3000人的管理，按照深圳市派出所登记的实有人口数计算，深圳应配备社区民警3600人。按照省政府规定“协管员”配备比例为总人口的2‰至3‰，我市最少应配17600人，但民警和协管员实际数均与之相距甚远。

4、管理法规与管理状况。

除《中华人民共和国户口登记条例》、《广东省流动人员管理条例》外，深圳市先后制定了《深圳经济特区暂住人员户口管理条例》等相应的法规规章，市公安局也于去年制定了《社区实有人口管理工作规范（试行）》、《暂住户口协管员管理工作规范》等规范性文件。

(二)深圳市出租屋管理的现状

1、出租屋的结构

当前深圳市出租屋的结构与分布有如下特点：以市区为中心，向周围扩展，呈“内疏外密”式分布，租金内高外低。根据对深圳市罗湖区在册出租屋的统计，城中村出租屋数量占全区总数的60％以上。在租赁属性上以私营为主。在罗湖区的出租屋中，国营和集体与私人出租屋的数量比为1：6：20，并且这一差距在不断加大。在管理层面上存在大量隐性出租屋。所谓隐性出租屋是指还未被公安机关纳人管理视线内的出租屋。以罗湖区某城中村为例，辖区派出所在册登记的出租屋有400多间，但实际摸查超过1600间，隐性出租屋在数量上比在册出租屋高出数倍。而造成隐性出租屋大量存在的一个重要原因是出租人出于功利目的，公然违反省、市的出租屋管理法规在治安、防火、承租人资格等方面的规定，巧立名目变相出租或不申报擅自出租，以逃避管理，逃避纳税，致使这部分数量庞大的隐性出租屋难以纳人公安机关的掌握视线，容易被犯罪分子利用作为其藏身之地和窝赃、销赃场所，也容易为“黄赌毒”活动提供滋生土壤。

2、出租屋的类型

深圳市目前的出租屋类型较多，用途也各有不同。主要类型有高层楼宇出租屋、私人住宅出租屋、城乡结合出租屋和农村民宅出租屋。此外，还有些空置的楼宇、楼盘作集体宿舍出租的。在这些出租屋中，既有纯租住的，又有居住、营业混杂的，也有以出租屋进行违法犯罪活动的。在租赁过程中，大多数是私下交易而成为“隐性出租”，也有是通过中介机构介绍进行交易，不办理房屋租赁的合法手续。

3、出租屋的数量。

据不完全统计，全市共有出租屋270万余间，并有不断增多的趋势:一是深圳市经济建设已步入良性发展阶段，用工量会大量增加，从业人员租住出租屋的现状还要存在一定的时期；二是深圳市暂住人员的大流动，租屋居住是现实所迫;三是城中村的改造和新城区完善以前,出租屋的需求量有增无减。

4、出租屋承租方式

由于承租人租房的目的和用途各有不同，从而使得房屋出租的形式和类型也不相同，并呈现复杂化趋势。如有暂住人员合伙租住的，称为组合型；有常住人口与暂住人口混住的，称为混住型；有暂住人员自搭棚寮居住的，称为临时型。这种临时型的治安隐患最大，该类人员聚居的地方，建筑密度一般在70%以上，“接吻楼”、“握手楼”随处可见、布局杂乱；基础设施不完善，通风不畅、采光不足，而由擅自占住和租住形成的窝棚区，垃圾遍地，污水横流。
    5、出租屋的管理状况

一方面，大部分出租房自身管理比较混乱，隐患较多，治安安全问题不少。有的业主（单位或个人）为营利赚钱，或非法出租，或放松管理，甚至纵容、包庇违法犯罪活动。有的承租人，既无合法证件，又无正当职业，以出租屋进行违法犯罪活动。当前一个不容忽视的治安动向是，有的违法犯罪分子，把出租屋作为卖淫嫖娼的避风港，甚至以卖淫女作诱饵，将对象诱骗到出租屋内，进行抢劫和伤害。另一方面，出租屋管理部门职责不清，责权不明。由于各级各职能部门交叉牵扯多，职能泛化，职责不清。同时，又各自为政，各行其是，难以界定各级、各职能部门的责、权、利关系，从而导致对出租房的管理相互之间职责不清，责权不明，漏洞较多。

二、深圳市暂住人口和出租屋管理存在的问题和困难

几年来，深圳市在对出租屋的治安管理上，根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《公安部租赁房屋治安管理规定》等法律法规，结合严打专项治理，年年对出租屋进行清查、清理、整顿，取得了一定的成效，但管理的深度和力度仍不够，效果不能令人满意，主要的问题与困难有以下几个方面：
    （一）思想认识存在偏差

一是对出租屋治安管理的重要性和紧迫性认识不足。不少同志对出租屋治安管理是流动人口管理中的重中之重，管理得好坏，直接关系到深圳市社会治安的稳定这一重大问题认识不足，因而管理手段单一、陈旧；二是政府有关部门对出租屋治安管理与社会管理的关系在认识上有片面性，没有认识到出租屋治安管理的涉及面很广，它是社会管理的重要组成部分。因此，一提到流动人口、出租屋管理，就认为是公安一家的事；在出租屋的行政管理范围划分上，分属公安、工商、税务和街道办事处或乡镇政府负责，但在实际管理过程中，由于协调不够，难以形成合力。

（二）制度法规不够完善

由于主客观的原因，公安机关没有在流动人口、出租屋治安管理工作上给人大和政府提出一套完整的、具有约束力的执法建议或意见，加上2006年初国务院公布了关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定，取消了公安部95年5月出台“房屋租赁登记核准”以及取消了收容遣送工作，以致至今都未形成一个以人大或政府名义下发的符合本地实际、可操作性的关于流动人口、出租屋治安管理的实施细则或规定，造成流动人口、出租屋治安管理工作的无序和多重性。出租屋法制约束性不强，业主法律意识淡薄。目前现有法律法规，虽对出租屋的定义、申报、审核、责任、义务、处罚等问题都作了原则性的规定^③。但在实际执行过程中却存在一些问题：

1、法律法规对同一违法现象在处罚量度上不一致。如在对出租人不申请领取《出租房屋治安管理许可证》擅自出租房屋的处罚上，深圳市的许多相关规定之间，明显存在差异，对实际执法产生一定程度的影响，容易引起行政复议或行政诉讼。

2、屋的营利性促使出租人钻法律法规空子，弱化了法律法规对出租人的约束力。上述法律法规对出租屋的定义十分强调其营利性。出租人出于最大营利目的，往往会故意不申报或不主动申报房屋出租以逃避管理及承担的义务（费用）。而承租人，特别是有犯罪目的的外来人员也倾向选择非法出租屋租住以获得便利的犯罪条件和犯罪空间。租赁双方“利益”不同，但目标一致，在进行租赁时承租人往往以亲戚、朋友、生意合伙人等身份与出租人达成租赁协议，造成出租屋“非营利性”的假象，钻法律空子，加大公安机关管理的困难度。出租人法制意识的淡薄是隐性出租屋滋生蔓延的催化剂。

3、广东省公安厅在2006年5月也对取消房屋租赁登记核准，这些措施体现了政府对出租屋主提供了更方便、更宽容的政策。但从另一个角度来看，取消了出租屋登记核准和《出租屋治安许可证》以及与出租屋主签订的《治安责任书》，减少了对屋主的约束力，现在出现了民警、协管员上门登记屋主、承租人不开门、不配合的情况比较突出。有的承租人不提供《身份证》登记、有些报假名、假地址、假工作单位。广东省人大颁布《广东省流动人员租赁房屋治安管理规定》虽然对不申报户口人员进行五十元罚款或警告，但由于处罚太轻，难以起到震慑作用。深圳市《深圳经济特区出租屋治安管理办法》，对承租人没有提出申报暂住户口的义务，而只是要求出租人对承租人的姓名、性别、年龄、户籍、职业、工作单位等情况进行登记，所以承租人不配合相关工作人员，工作人员也无法处罚。如何管理好居住在出租屋里的暂住人员，将是公安机关治安管理面临的新课题。

4、国务院废止了《收容遣送办法》，颁布了《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，将由强制性的收容遣送变为自愿性的救助，同时“孙志刚事件”后，清查工作已全部停止。在这种情况下，过去要求每月一大清，每周一小清，重点部位随时清的社会治安综合治理行之有效的办法将无法延续下去，一些轻微违纪但又够不上治安处罚的人员，将会滞留在当地为非作歹，给治安管理增加不少困难。如对路边擦车仔（女）、招嫖女和派发卡片人员，以及算命、看相、择日的街头摊档人员，若没有发现其他违法犯罪事实，工作人员就无法对这些人进行处理。

（三）管理机构缺乏协调

从深圳市出租屋治安管理的情况看，部门之间缺乏配合、协作意识，涉及治安问题，由公安管;涉及劳动安置、劳动仲裁，由劳动部门管;涉及房改，由房管部门管;涉及计划生育，由计生委管，等等。各部门各行其事，没有一个统一的权威性机构进行协调，浪费大量的人力、财力、物力。而由于公安机关警力有限，对出租屋的管理很大程度需要由各居委会、村委会下设的出租屋暂住人员管理小组协助管理。由于这种工作是无偿的，协管员的工作主动性、积极性和责任感受到影响，工作流于形式。

（四）管控措施有待加强

出租屋的申报、登记、办证等静态管理与跟踪、控制、调查等动态管理严重脱节，使出租屋的管理一直停留在一般的登记办证上，而出租屋的变更、人员出入、人员增减、可疑人员和可疑物品的查控等动态管理却没有很好落实，没有达到真正意义上的管理效能。同时，打击查处力度不大。对违反出租屋管理规定的业主或承租人，没能依法查处，这对出租屋管理产生了严重的影响，近年来，出租屋管理难度越来越大，实际办证的人越来越少，办证数不足出租屋数的三分之一。

（五）出租屋管理力量薄弱

长期以来，对出租屋的管理工作，主要由社区民警承担责任。但实践中，责任区民警要负责整个居委或村委的治安、户籍、防火等管理和服务工作，同时要执行分局、派出所的各种专项行动、安全保卫等任务。因此，公安机关对在册出租屋的管理已显得警力紧张，对大量在城乡结合部或郊区的隐性出租屋只能限于阶段性的摸查、清理、整顿等工作，要列入管理就困难了。形成一种“内严外松”的管理模式，对城市社会治安构成巨大威胁，成为不能回避的社会问题。

（六）出租屋治安管理责任制作用力有限

在出租屋治安管理方面，岗位责任制的作用具有正负两方面的效果。派出所、责任区民警作为出租屋治安管理的直接治安责任人，一方面，岗位责任制有力地提高了责任区民警管理出租屋的责任感，对督促民警落实勤检查、勤记录、认真审核出租人申请等工作起到促进作用；另一方面，岗位责任制没有平衡好派出所、责任区民警与出租人的治安责任关系。派出所，责任区民警的年终考核、评定项目中，辖区出租屋列管率是否达到标准，出租屋内有无违法犯罪现象，有无防火、治安隐患是其中重要的考核内容，特别是在实行“一票否决制”后，这样的考核更加严格。派出所、责任区民警在这种压力下存在“出租屋列管越多，出问题概率越大”的顾虑，为了保证检查时达到100％列管率的目标，对工作中摸查到的出租屋，一般选择能较好符合房屋租赁审核条件的出租屋列管，其它的出租屋则在平时工作或在各类专项行动中清理整顿，形成清查行动。虽然出租屋年终检查均有成绩，但在客观上造成管理的表层化和考核的形式化，同时也放任了隐性出租屋的蔓延。

三、加强深圳市暂住人口和出租屋管理的对策

（一）建立健全法规、制度

健全相关法律法规建设，提高行政执法力度是科学管理出租屋的法律依据。公安机关对出租屋管理要深入调查研究，提出对策，并积极协助市人大、市政府尽快出台深圳市出租屋管理的实施细则或方法，使出租屋管理工作有章可循，有法可依。

加强法治，依法管理，把出租屋管理纳入法制化轨道。一是统一的管理组织就需要有统一的执法依据，这就要求目前的法律法规要进一步完善，根据母法或上级行政部门法规制定的下级法规一要能够很好对上衔接，保持法规的一致性；二是要求下级法规比上级法规更细致，更具体，对营利、出租屋安全标准、出租人责任等词句定义及处罚细节要有更详细的解释和仲裁标准。法律的一致、完善必然会促进执法的严肃、准确、适度，提高法规的权威性。

（二）建立和完善出租屋管理机制

对出租屋的管理除了要坚持现有的户口申报制度、挂牌制度外，还要积极探索适应新形势的新路子，在思路上：

一是实行出租屋屋主的培训制度。出租屋管理机构要对出租屋主进行定期的出租屋业务培训，通过培训，使出租屋主端正经营出租思想，增强他们严格执法规定的自觉性，提高识别违法犯罪分子的能力，培训后，发给《资格证》，才能出租房屋。

二是实行保证金制度，约束屋主负起责任。所谓保证金制度，是以出租人出具一定的财物作为行为不超出法律允许范围的一种保证，如果违反则以其出具的保证财物承担一定的法律责任的规定，与乱收费有本质的区别。具体的做法可以由政府出面制定和明确规定出租屋主必须每年都与政府签订《治安责任承包合同》、《出租屋出租纳税责任合约》，并交一定责任保证金，如果屋主能履行责任，可返还全部的保证金本息。如果违约，除按有关规定给予处罚外，可视其情节没收部分或全部保证金并在第二年相应增加保证金。情节严重的除取消其出租资格、追究法律责任外，可以将保证金没收并按一定比例用于出租屋管理经费。这样，既可以约束出租屋主的行为，又可以部分解决出租屋管理经费的问题。

三是推行有偿服务机制，调动管理机构及管理人员的工作积极性。房屋出租是一种商业行为，可以参照物业管理的方法，成立出租屋行业管理机构，按比例收取管理费，变无偿服务为有偿服务。

（三）建立强有力的警务机制

第一，对出租屋进行全面的普查，摸清底数，掌握情况。要在政府的协调下，组织有关部门对全市出租屋进行全面的普查，不管是够条件的出租屋，还是不够条件的出租屋，都要进行全面登记，通过普查，为深入扎实地整治出租屋打下坚实的基础。

第二，建立强有力的打击机制。打击犯罪是加强对出租屋管理、整治出租屋治安问题的有效措施，同时也是实现控制出租屋这个目标的具体体现。针对当前出租屋成为犯罪分子主要落脚点的情况，公安机关要加强对流窜犯罪、外来人口犯罪规律特点的研究，采取有效的对策措施。一要加强警务工作力量，责任区民警应该把主要精力和工作重点放在管理控制出租屋上，经常组织治保和管理人员加强治安巡查。派出所要加强与巡警及城管的合作，定期或不定期组织集中清查打击行动，实行专项治理，发现违法犯罪要坚决取缔打击，对违规违法的出租屋主，公安、工商部门要依法取缔，取消其出租屋出租资格。二要强化打击措施，及时侦破在出租屋发生的刑事案件特别是杀人抢劫等影响大的案件。三要加强情报信息工作，及时搜集和掌握出租屋治安动态，努力提高对出租屋的控制能力。

第三，改革出租屋治安管理制度。一是在管理工作中要赋予派出所审批权，即在私人出租屋出租时，必须由屋主持有关租住人员资料向派出所提出申请，经责任区民警、所长同意之后，才能办理租赁许可证等手续，未经批准，一律不准出租。二是对出租屋实行“旅馆式”管理模式，走以屋管人之路。其要点是：（1）公安派出所把出租屋纳入治安管理范围，按照旅馆业的管理办法进行管理；（2）按照旅馆业管理的要求，由屋主对租赁原因、携带物品等情况定期交责任区民警或协查员核对检查，并定期不定期对出租户进行检查核对，发现问题及时整改；（3）将出租屋管理列入派出所考核重要内容，不仅加强对在册出租屋治安状况的考评，而且要将检查重点放在派出所清理辖内隐性出租屋是否积极有效，出租屋暂住人员是否有违法犯罪行为，派出所对非法租赁房屋出租人的处罚是否严格执法等。只有这样，才能切实有效地将治理隐性出租屋的工作引向深人。三是加大对违规出租屋主的处罚力度。对违规出租的屋主要严格依照有关法规进行处罚，对藏污纳垢的出租屋或出租人员没有发现情况及时报告的，要坚决予以取缔，不能再租给外来人员租住，使出租屋主承担起治安责任。

（四）建立科学的出租屋管理体制

当前深圳市出租屋管理仍未规范科学，管理手段落后，缺乏系统化、科学化，明显滞后于当前不断发展的形势。因此，对出租屋进行规范化科学的管理就显得十分必要。

一是要健全综合管理机制，协调各个管理职能部门之间的关系，加大出租屋综合管理力度。由于出租屋管理涉及的部门多，应有一个多部门参与的综合性管理机构来承担责任，使出租屋管理形成综合治理的局面，就需要由政府在宏观上发挥监督协调作用，进一步完善和加强管理体制，成立或完善相关机构，如各级政府下设的流动人口管理办公室等，协调各有关管理部门履行职责，加强对出租屋管理的宏观调控。这种机构必须有几项特征：（1）制度上明确各部门的管理职责；（2）组织上要有基层单位；（3）资源上要实现出租屋管理信息共享；（4）人员上不能有太多兼职；（5）责任上要落实出租人、承租人在治安上的责任。

二是把出租屋各个方面的行政管理纳入正常管理渠道，落实公安、工商、城管、税务等各个有关职能部门的责任。从当前深圳市的出租屋管理现状看，虽然形式上很多部门都管，但真正管理到位的仍然是公安一家，这样，在管理效果上就大打了折扣。因此，在管理过程中，必须建立责任明确的出租屋管理体制，狠抓公安、工商、城管、税务等有关职能部门管理责任制的落实，使各有关部门按照各自职能各司其职，各负其责，层层落实，加大管理力度，取缔非法，保护合法。同时，建立网络，科学管理。目前，深圳市在暂住人口信息管理系统中，要继续把出租屋管理并入信息系统管理，进行联网，并且做好信息的更新维护工作，在全市范围统一信息采集、录入、查询，实行电脑化管理，做到资源共有、信息共享，实现对出租屋的跟踪检查、动态管理。

（五）深入推广“物业化”管理模式

把暂住人口和出租屋管理以行政手段为主的管理方式逐渐向行政、法律、经济三者结合的管理方式转变，实行一站式服务暂住人口和出租屋的管理模式；同时建立健全暂住人口和出租屋管理队伍，实行量化管理。

针对流动人口和出租屋管理面临的新形势，深圳市要紧紧围绕省厅关于流动人口、出租屋管理“两年规划”和“百镇工程”的工作目标，积极探索流动人口、出租屋管理新路子。一是对出租屋实行“两统一”管理。即在物业管理公司或村股份公司成立出租屋租赁中介机构，对出租房屋实行统一招租、统一管理，使出租屋管理从无序到有序，变被动为主动。二是对暂住人口实行“五个层次、五个载体”的管理模式。首先把出租屋的暂住人口分为家庭型、单身型、混合型、集体型、临时型等五个层次进行分层管理。同时根据暂住人口居住地的分布情况，推出了“五个载体”的管理模式。将宾馆及公共娱乐场所、工厂宿舍、家庭、工地及“三边”地带等四部位的外来人口，与出租屋承租人一样，全部登记建档，规范管理，从而较好地解决了居住在出租屋以外的其他外来人口的列管问题。三是开展“警厂共建”活动，创建外来人口安全小区。宝安区公安分局与辖区内的工厂一起开展“定人、定厂、定任务、包治安秩序良好”为主要内容的“警厂共建”活动。同时，在外来人口集中的安置区内大力创建外来人口安全小区，既稳定了社会治安，又改善了投资环境。四是实行“联工计酬”和考核制度。为更好地调动流动人口、出租屋管理人员的积极性，将责任区民警的工作质量与奖金挂钩，户管员的工作质量与工资挂钩，实行按劳取酬。建立严格的三级考核制，派出所每月考、公安分局半年考、市局年终考，将考核成绩与工资、奖金、评先晋升挂钩，有效地调动工作人员的积极性。五是实行院区式封闭管理。罗湖公安分局参照物业小区的管理办法，对城中村实行封闭管理，从而大大降低了发案率。六是实行融物业管理、租赁中介、人防、技防于一体的城中村综合治理模式。罗湖区公安分局在黄贝岭村创建示范点，对流动人口、出租屋实行“十一个一”管理。即“一村一物业、一村一中介、一段一警牌、一巷一探头、一户一按钮、一屋一标牌、一幢一责任人、一天一巡查、一周一汇报、一村一联防、三天一核对”，使该村外来人口和出租屋登记率达100%，治安面貌焕然一新。

综上所述，就当前深圳市出租屋和暂住人口管理，必定需要把以行政手段为主的管理方式逐渐向行政、法律、经济三者结合的管理方式转变，实行一站式服务暂住人口和出租屋的管理模式。当前暂住人口和出租屋管理面临的新的挑战和机遇，以市场经济规律为依托，把暂住人口和出租屋管理推向市场，让其符合自身运转的规律，从而形成一种依靠自身去调控的长效管理机制。同时，实践也证明引进物业中介，实行出租屋的管理与便民服务一体化是当前解决深圳市出租屋和暂住人口管理的有效方法。