罗湖区是深圳发展最早的城区，改革开放以来，社会经济快速发展，城市建设不断完善，人民生活水平和生活质量不断提高。这里曾经创造了闻名全国的“深圳速度”。1982年5月，位于罗湖区人民南路的深圳国际贸易中心大厦开始平土打桩，大厦53层，高160米，为当年国内最高楼宇。“3天一层楼”的建设速度，开创了中国建筑史上的奇迹，也成为深圳标志性名片。1994年，地王大厦在罗湖破土动工，主楼69层，高383.95米，建成时为亚洲第一、世界第四高楼。大厦在钢结构吊装过程中，创造2.75天一层楼速度，成为20世纪90年代新的“深圳速度”。城市的快速发展，规划的相对滞后，监督管理的缺位以及经济利益的驱使，“城中村”由此而来，尤其是进入新世纪以来，罗湖受到“四个难以为继”的制约，如何进行“城中村”的改造，是罗湖实现可持续发展，构建“和谐罗湖、效益罗湖”的关键所在。

    一、我区进行“城中村”改造的意义

“城中村”改革改造，一是有利于拓展城市空间，优化资源配置。我区已没有可开发的完整地块，“城中村”土地利用率低，通过改造，有利于优化土地资源配置，为我区发展腾出新的空间。二是有利于改变城市面貌，提升城市品位。“城中村”布局杂乱，建设无序，形式土而单调。通过改造可重塑形象，提高我区的品位和竞争力。三是有利于改善生活环境，提高居民素质。“城中村”相对封闭，管理滞后，环境脏乱差，通过改造，促其向现代城市方式转变，居住环境、思想观念、行为方式、整体素质得到提高。伴随着城市外延式扩张的深入，内涵式城市化被提到议事日程，尤其是像罗湖这样的老城区，对人居环境及人口素质水平较低的“城中村”改造，提升土地价值，置换土地功能，是构建“效益罗湖”的重要手段。

　　二、我区“城中村”的现状分析

    罗湖作为老城区，在快速的城市化过程中，受土地产权限制及拆迁补偿等因素的影响，原农村居民点开发成本提高，急于扩展的城市首先倾向于开发成本较低的周边地块，使原农村居民点逐渐被城市包围，成为都市里的村庄。同时在城市化过程中，受土地资源、资金等限制，政府一时无法提供足够的廉价住房供广大的外来人员租住，在这种情况下，一无技能二无经验的“城中村”农民看到了“以地生财”的巨大市场。利益驱动，导致村集体违法用地、违章建筑，村民违建抢建严重。据统计，目前罗湖辖区内共有城中村35个，分布在10个街道办事处，现有建筑1.24万栋，用地面积达235.68万平方米，建筑面积647.94万平方米，分别占特区内城中村私宅总用地面积和总建筑面积的29.46﹪和30.29﹪，平均容积率高达2.75。在地图上主要呈斑块状不均匀分布，特别是轨道交通一号线、重要功能片区、水源保护区周围的城中村问题亟待解决。“城中村”是自发形成的，生命力极强，却存在着诸多问题。一是用地章法混乱。“城中村”居住用地、工业用地、商业用地等相互交织，新旧住宅参差不齐，建筑杂乱无章，违法用地和违章建筑普遍，破坏城市景观，影响市容市貌。二是居住环境较为低劣。环境卫生、防洪排涝、生活服务等市政建设和公共配套设施普遍缺乏。道路布局结构不合理，无法满足人流、物流和消防的基本要求。电力、电信、供水管线走向杂乱，排水排污不畅。三是治安问题堪忧。大量外来人口租住“城中村”村民的闲置私房，使这些地方的居住人口构成十分复杂，少数地方成为“黄、赌、毒”的温床，“超生游击队”的藏身之所，给社会治安管理带来了很大难度。四是资源浪费严重。由于缺乏统一规划，村庄改造、企业搬迁和农民住宅翻建不能依照城市功能准确定位，屡拆屡建情况十分突出，不仅损害居民和集体经济组织的切身利益，也严重浪费人力、物力和财力。

　　三、对我区进行“城中村”改造的几点思考

    妥善解决“城中村”所带来的问题，成为眼下我区发展中最为紧迫与关键的问题。但进行“城中村”改造，必须长远规划，全盘考虑，积极探索，锐意进取。有几个问题值得我们重视：

　　一是深化基层管理组织改革，加强“城中村”的社区管理。基层管理组织不健全是造成“城中村”问题的一个重要原因。要改善“城中村”的社区环境，就应将“城中村”的管理纳入统一的城市管理系统。应严格按照城市社区管理的形式，体现“城中村”全体居民的利益，关心弱势群体。与此同时，政府还须承担起社区在公共安全、基础设施建设、文化教育和社会福利等方面的职责，以减轻社区管理委员会对“城中村”集体经济组织的依赖。

　　二是切实解决广大外来人口的居住问题。在罗湖这样的中心城区，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成和宗教信仰十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事件发生的策源地，这种状况的存在制约着城市的健康发展。所以政府在无法新建大量廉租屋的情况下，通过完善租赁市场，挖掘存量住房资源、启动二手房市场等手段，多渠道解决外来人口住房问题，以有效抑制“城中村”的住房需求。

　　三是了解“城中村”改造的实质。“城中村”改造涉及政府、业主与改造单位三方的利益，其中政府代表的是公共利益，其它两方代表各自的利益，“城中村”改造的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。具体到改造项目来说，政府不再是笼统、抽象的，而是具体为区政府、街道办（当然也包括相应的各级业务主管部门），相互之间有各自的利益；具体到“城中村”来说，业主包括“城中村”集体经济组织和村民个体，而且集体经济组织还是个体村民的群体利益代表，这一点与普通居住区分散的小业主大不相同；改造单位是指取得改造权的权利主体，一般情况下应为房地产开发商，在特殊情况下政府和业主也可以充当改造单位。

四是明确政府与改造单位的关系。该关系主要涉及规划与地价两方面问题。规划方面主要考虑的问题是，政府在确保达到城市发展要求的前提下，兼顾改造单位的利益，确定适当的开发强度，分担合理的市政配套设施。地价方面主要考虑政府如何采取地价优惠或补贴的方式，给开发建设单位让利，确保改造项目得以进行。因此，确定合适的开发强度与地价就成为平衡二者关系的焦点。政府与业主的关系。该关系主要涉及房地产权确认及保护小业主利益问题。与一般国有土地不同，“城中村”因土地产权不清晰而产生了大量违法建筑，给“城中村”改造带来很大障碍。因此，解决改造前后房地产权确认问题是处理政府和业主之间关系的主要内容。当然，通过完善改造政策、采取措施以防止出现楼房烂尾、业主无法回迁等问题，也是政府的职责所在。改造单位与业主的关系。该关系涉及拆迁安置补偿，主要考虑改造单位以何种方式、标准对业主进行安置补偿的问题。该关系很大程度上是个市场问题，政府不宜直接介入。

五是在推行“城中村”改造时需注意几个基本原则。一是公共性。公共性是指必须分清政府和市场的职责，政府只能干预涉及公共利益的事务，以免出现政府干预市场甚至出现借公共利益之名侵害业主权利的情况。这一点虽然老生常谈，现实中违背该原则的事却屡见不鲜。二是公平性。公平性虽然简单，却不易做到。例如，关于“城中村”的规划建设问题，某市曾经出台过十多项政策，但因对农民私房建设标准一再被迫放宽，客观造成了“老实人（村）吃亏”的不公平事实，令违法抢建屡禁不止。三是参与性。参与性是指做出改造决策或制定改造政策时必须要有当事各方参与，特别是要有业主和发展商的参与。当前改造中业主不愿意拆迁或拆迁补偿纠纷众多的一个重要原因，就是政府在做出改造决策或制定政策时没有尊重业主应有的权利和意愿，令业主感觉一切都是政府强加于我，难免会产生抵触情绪。