建设经济、政治、社会、文化 “四位一体”全面发展的“首善之区”是我们罗湖瞄准高端化、强占制高点，增强城区核心竞争力的新的历史使命。而加强城市管理，打造干净、整洁、有序的城市环境是完成该历史使命的重要内容。为此，罗湖区委、区政府高瞻远瞩、未雨绸缪，也把创新城市管理、建立更有序的社会管理机制作为了“十一五”规划的重要指导思想。城市管理要有序，必须要法治城市，依法管理城市。因此，加强城管执法工作对于城市管理有着重要的现实意义。然而，作为中国最早实行改革开放的“实验田”---罗湖，随着罗湖社会、经济、文化的持续快速发展，与之相伴的“四个难以为继”和各种矛盾也日益突出，这加大了我们罗湖的城市管理难度。近年来，包括我们罗湖在内的全国多个城市因城市管理综合执法发生的纠纷，甚至是暴力冲突事件大有愈演愈烈之势。与此同时，全社会围绕有关如何解决城市管理执法难问题之争也异常激烈。那么，城市管理执法难在何处？构建和谐城管，路又在何方？下面，我从一名普通的城市管理工作者角度，浅谈看法，权当抛砖引玉。    

一、城市管理现状及城市管理执法难成因

二十世纪九十年代初，深圳作为中国改革开放“试验田”，为增强城市综合竞争力，实现城市的可持续发展战略，率先在全国成立了专司城市管理职能部门。此后，全国各大中城市纷纷效仿其做法，相继成立了类似的职能部门。实践证明，城市管理在提高城市品位、增强城市竞争力、促进社会政治、经济、文化等各项事业发展中的重要性愈发明显。然而，伴随着中国改革开放的深入、社会主义市场经济的快速发展、中国农村城市化进程日益加快，城市管理日显重要。同时，与之相伴的城市管理执法难也日益加剧。就其原因，笔者以为主要表现在以下几个方面：

(一)城市管理体制不健全

为适应现代城市发展，全国各大中城市几乎都成立了城市管理专门机构。然而，作为现代城市发展的新兴政府机构，相对其它较早成立的政府机构而言，城市管理职能部门单独作为一个政府组成机构起步较晚。目前，我国还没有成立一个专门的诸如城市管理部（局）或城市管理委员会来统管全国的城市管理机构，致使我国各地方城市管理机构“群龙无首”，以致各地城管执法人员制服样式各异、职能权限不一，人们普遍对城市管理在政府各种职能行使中具体扮演什么角色，界限模糊，缺乏认同感。要不就是扩大城市管理概念，认为只要是关乎城市管理（大城管思想）的大凡小事都属于城市管理部门职能管辖范围，导致城市管理工作任务繁重，市民对城市管理投诉率增加，评价普遍不高。

(二)缺乏独立的城市管理立法

目前，我国立法对城市管理的职能、履职权限等未做明文规定，导致各地城市管理行政执法大都是“借法执法”，城管执法的法律地位及地位不明确。由此带来的弊端是：一方面由于各地城市管理执法体制、执法范围不径相同，人们对城市管理具体履职权限缺乏统一的认知即公信力；另一方面城市管理执法队伍建设由于没有统一的正规化标准，着装“五花八门”，群众对城市管理执法人员缺少认同感。长期关注城市管理问题的北京社科院管理所所长张耘认为，目前城市管理面临的诸多问题，其根源在于城管执法的法律地位不明确。

(三)城管执法相对人主要是社会弱势群体，执法难度大

由城市管理行政执法机构性质决定，城市管理行政执法面临的任务涉及的点多、面广，大都与老百姓的生活息息相关，大多数执法相对人属于社会的弱势群体，这在很大程度上讲城市管理行政执法处在社会矛盾的焦点。在我国传统社会向现代社会发展模式的转型过程中，在社会主义市场经济倡导利益多元化发展过程中，可以说城管对以小商贩等（主要是指改革开放以来，逐渐涌入城市的农业人口）为代表的执法，折射着我国社会发展转型时期诸多深层次矛盾与问题，如城乡差距较大；人均收入不平衡；大批农村剩余劳动力（民工潮）涌入城市；社会可提供就业机会不足等。在这些深层矛盾还未根本解决的大背景下、在社会普遍同情弱者的舆论氛围中，执法难不可避免，某种程度上讲也是一种正常的社会现象。

(四)执法的执行力不强

北京社科院管理所所长张耘认为，现实中城管队员既要履行一些具有强制性的行政职能，而自身又不属于国家专政部门。因此，城市管理行政综合执法强制执行力的缺失，往往对执法相对人无法形成震慑力。按照现行法律规定，城管执法又没有限制人身自由的权力和暂扣非法经营物品以外物品的权力，这就造成执法过程的取证难和执法手段软弱，一旦遭遇暴力抗法，唯一的解决办法也常常和违法当事人一样求助于公安机关处理，为考虑社会稳定，其结果是普通的抗法事件往往作为普通的民事案件不了了知，甚至是以“政府买单”补偿当事人“违法损失”来平息矛盾。但长此以往，将在一定程度上削弱城市管理执法威严，助长违法当事人的违法行为，不利于有效地管理社会。

（五）执法手段单一

目前，全国范围内有关城市管理执法在实际的操作过程中大都是以罚款和罚没为主。实践证明，这种以罚代管的管理手段过于单一，且对违反城市管理法规的行为和当事人仅单纯靠罚款或罚没处罚手段是难以有效制止此类违法行为。

（六）人员不足执法设备滞后

近几年来，全国各大中城市为提高各自城市品位和综合竞争力，都不约而同地在设法促进社会经济发展的同时，加强了对城市的管理。与此同时也赋予了城市管理机构更多的职能。随着越来越多的执法内容纳入城市综合执法范围，目前城管的装备水平与执法人员数量已经不能适应日益增长的执法需求。例如，深圳市罗湖区城管执法系统170余执法人员，按照罗湖常住人口比例配比，每10000名市民配备的城管执法人员不足2名。

诚然，影响城市管理执法难的因素还很多，除了上述几个方面的原因外，城市管理执法队伍中少数执法人员的执法水平不高，执法过程中执法手段和措施欠妥，以及广大市民特别是新近城市的从业人员对城市管理有关法律法规缺乏了解，法治观念淡漠等，也在不同程度上造成了城市管理综合执法难。

二、解决城市管理执法难的途径

基于目前城市管理执法面临的诸多困难、凸显的矛盾，作为近几年来才在我国广泛兴起的新生事物（注：主要指城市管理行政执法作为政府单独设立的行政机构）不可避免，甚至说是一种正常现象。当前城市管理出现这样或那样的问题未必是件坏事，在某种程度上讲，恰恰反映了目前我国城市管理从运作机制的建立、职权的划分、法律法规的创设、执法队伍的建设等各方面存在不足，亟待需要借鉴美国、日本、新加坡、香港等发达国家或地区有关城市管理的先进做法，结合中国国情，探索完善或建立健全新的符合现代城市管理规律的城市管理行政执法体系。但是，我们必须清醒地认识到如果这些矛盾和问题迟迟得不到“良药救治”，毋庸质疑，将极有可能破坏社会稳定，影响我国和谐社会的建立。因此，破解城市管理执法难迫在眉睫，但是这一难题还将伴随着我国经济社会发展，必将成为今后较长时间内我国各级政府尤其是城市管理执法部门需要重点研究和解决的重要课题。

（一）理顺城管体制和运作机制

从目前来看，全国各地的城市管理机构主要是在地方各级政府的直接领导下开展日常工作，其机构的设置、人员的准入门槛、具体的履职权限等各不相同。随着我国经济社会的发展，为加强对城市管理工作的领导、加强对城市管理队伍的正规化、规范化建设，城市管理应该从中央到地方自上而下建立相对独立的机构，即像其他工作职能部门一样，在中央建立国家城市管理部情况下，地方各级政府应相应成立城市管理机构，从而理顺城市管理体制和运作机制，避免全国有关城市管理的机构设置和权限的“混乱”，真正做到全国上下城市管理工作“一盘棋”。

（二）加快推进城市管理独立立法

要克服目前我国城市管理行政执法普遍存在的职能权限紊乱、“借法执法”现象，笔者以为应以全国人大立法的形式明确其城市管理执法体制、执法手段、执法范围、队伍建设（包括执法人员着装、行为规范）等方面确立城市管理执法地位和性质，重点是要着眼整个城管系统正规化、规范化建设上考虑，解决城市管理体制不顺、职能权限的问题，真正做到机构设置、职责法定。一方面可以提高城市管理执法的公信度，树立城市管理执法权威，减少和避免暴力抗法事件的发生；另一方面也方便人民群众对城市管理人员的监督，提高城市管理水平。

（三）树立“大城管”思维，建立联合整治的城市管理长效机制

城市管理是一项涉及面广、内容繁杂、任务艰巨的社会系统工程，就深圳而言，2007年3月1日实行街道综合执法后，我们罗湖城管执法就涉及到城市管理、公安交通管理、环境保护、工商、畜禽屠宰管理、医疗、食品卫生、食品生产经营、规划、土地、人口计生、药监、建设、燃气管理、劳动、人才市场、文化、质监、安监、殡葬管理等21项执法内容。随着深圳城市经济文化的发展和城市化进程的推进，城市管理的内容在不断充实更新，管理的要求和标准也在不断提高。然而，从城市管理学的角度讲，政府的很多职能部门都是管理城市的一个部门，是管理城市中的一个环节。目前，在深圳户籍人口和外来人口呈“倒挂现象”，城市管理相对人素质普遍较低、外来人口流动性较大，法律观念普遍不高，执法手段相对软弱、执法力量严重不足，执法环境比较恶劣的情况下，要想真正做到依法行政，依法管理城市，显而易见仅单纯依靠城市管理一个部门的力量来“单干”是不可能的，也是不符合实际的。因此，抓罗湖城市管理、解决城市管理执法难，应切实加强城市管理工作的领导，完善城管组织网络，齐抓共管，各单位、各部门要树立城市管理工作“一盘棋”思想，提高城市管理和行政执法效能，推进城市管理向纵深发展。理顺关系，明确职责，建立健全城市管理相互协作机制，形成“大城管”管理合力。一是理顺部门与办事处的职责，职责下划，重心下移。区政府划清了职能部门和街道办事处的职责，并抓好目标责任的检查督促落实和与职能部门的相互协调配合。二是理顺街道办事处与社区工作站、股份公司、物业管理部门的职责。把街道办事处的城管工作目标分解落实到社区工作站、股份公司、物管及辖区单位，各司其职、各负其责。当然，“大城管”工作格局，一定要做到职责任务分工明晰，执法主体明确，避免职能交叉错位、重叠、甚至相互推诿现象，重点建立和实行整合多部门资源、联合整治有关城市管理的热点难点问题的长效运作机制，通过调动各方力量、相互配合、各司其职、各尽其责、从根本上达到城市管理“除恶务尽”，减少或避免暴力抗法。

（四）配备相应资源，提高管理效率

成立专司城市管理的独立部门后，各地一些原本属于其它相关政府职能部门的工作开始划归新成立的城市管理独立部门集中统一行使。但是，究竟应把哪些职能划归城市管理部门履行，我国现行法律并无明文规定，使得目前我国各地专司城市管理的独立部门职能范围不径相同。为了整合城市管理内容和执法力量、加强城市管理，各地政府近年来大有“扩张”城市管理权限的趋势（如目前我们深圳实行的街道综合执法，执法事项由原来的9项增加至现在的21项）。然而，管理范围的增加意味着工作任务、工作责任的加重，当然也应增加配备与之相应的包括在人力、物力、财力方面的工作资源，如配备足够的执法力量、完善和更新执法装备、增加落实相应的管理经费、成立联合执法大队及城管应急队伍、城管执法重心下移、实现便民利民执法等。否则，随之增加的工作任务难以落到实处，管理效能难以体现。

（五）科学配制执法人员编制，解决人员不足问题

针对深圳外来流动人口多，城市管理行政执法范围广，执法任务繁重，处罚事项动态性强，反复性大，热点难点多等特点，从实际出发，多用雇员，主要是加强基层和一线执法力量，增加人员编制。建议定编主要从管理地域与城管执法中的难点热点地段两个方面要素进行考虑。此外，要大力推进数字化城市管理工作建设。8月10日，我区数字化城管系统平台顺利进入试运行阶段。我区数字化城管系统建设遵循“整合资源，实用高效”两大原则，凸现了三大特色，其中之一是整合了人力资源。以一个网格配备一个监督员，我区257个工作网格共招聘监督员130名。增加了城市管理巡查频率，主动发现问题，使执法工作有的放矢。

（六）加强市民行为规范教育，普及城市管理知识，实现人民城市人民管

人民城市人民管，并不是说不需要政府。而是说城市管理是个系统工程，必须全民共同参与才能完成。这是因为从客观条件来看，政府能力总是有限的，不可能达到完全理想的状态。因此，城市管理不能仅仅依靠政府，更应该实现人民城市人民管。治理和管理好一个城市非一个乃至几个政府部门所能及，最根本的是要依靠全体市民共同参与。然而，大多数市民尤其是城市“外族人”普遍对城市管理内容和相关法律法规缺乏应有的了解，更无从谈及自觉遵守城市管理规定和履行相关义务。这就需要建立政府与市民的互信，通过多种途径，扩大市民参与城市管理的决策过程，保证政府部门与市民的沟通畅通渠道，主动邀请市民广泛讨论公共政策的决策，并适时公开透明政策信息，保证市民对城市管理法律法规和相关政策的知情权和监督权，提高市民自觉参与城市管理的积极性。同时，通过媒体和其它载体，对市民进行城市管理相关知识的宣传教育普及，使之养成自觉遵守城市管理的习惯、成为其日常生活化。

（七）积极探索综合执法新体制。鉴于城市管理大多涉及是对自然人的管理，而根据现行法律、法规规定，普通行政执法机关对自然人违法缺乏有效的管理手段。为解决对自然人执法难问题，笔者以为应在城市管理、综合执法方面也要善于运用“拿来主义”，结合罗湖实际，因地制宜，学习和借鉴一些发达城市、国家的先进城市管理经验、做法为我所用，如改变城管综合执法队伍身份，统一身份为公安，并整合现行的城管综合执法队伍和公安队伍，实行公安巡警城市管理，加大城市管理工作力度和执法威信。同时，积极探索在人民法院设立城管法庭，专门负责对城市管理违法自然人违法行为的司法裁判，体现社会民主和法治精神，解决城市管理违法自然人执法难问题，促进社会和谐。